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La institución del municipio -–basada en el modelo castellano del origen medieval-- surgió en Nicaragua con la implantación de la conquista del siglo XVI.

Núcleo espontáneo y necesario para el establecimiento de las ciudades, elegía los sitios adecuados de acuerdo con la clásica cuadrícula, la plaza central, las calles reticulares, etc. Así aconteció con la fundación en 1524, por el conquistador Francisco Hernández de Córdoba, de León y Granada. Ambas nacieron de un acto fundacional ejercido por el conquistador en nombre del rey, es decir, como un hecho de naturaleza jurídico–político emanada de la autoridad soberana.

Autonomía y presión política
Sin embargo, la naciente institución comenzó a disponer de cierta autonomía, pues era la única que podía legitimar a la autoridad máxima de la provincia, al margen de la corona, dispuesta a controlar el imperio emergente. En efecto, cuando Pedrarias Dávila -–el primer gobernador de facto de Nicaragua-- regresó a Castilla de Oro, el gobernador de esta provincia, Pedro de los Ríos, extendió su poder hasta aquí, “haciéndose nombrar por los cabildos de León y Granada”.

Desde entonces, el municipio comenzó a constituir un refugio seguro y un centro de presión política para “los antiguos conquistadores e pobladores de la tierra”, desde el cual denunciaban a la corona los abusos y tropelías de los gobernadores. El 24 de noviembre de 1544, por ejemplo, el cabildo de Granada informó a Carlos V que “todo lo que en esta tierra ha sucedido de nueve años a esta parte, que ha que Rodrigo de Contreras ha gobernado, sería hacer un proceso muy grande, e de cosas que dudamos V.M. pudiese creer”.

Dos años atrás, en 1542, las Leyes Nuevas resolvían la contradicción de la conquista: el interés de la corona –-promotora del proceso-- y el de los conquistadores -–ejecutores del mismo--, que habían entrado en pugna. Con ellas, la corona consolidaba su política absolutista e imperial, el indio pasaba de esclavo a ser vasallo del rey a través de la encomienda de tributo y se suprimía la inicial y esclavista encomienda de servicio.

Más, para asegurar el tributo -–que perduraría a lo largo de la época colonial-- se procedió, desde mediados del siglo XVI, a crear las reducciones. Éstas no eran sino aglomeraciones de indígenas, anteriormente dispersos, concentrados en pueblos que formaban “la república de los indios”, y disponían de sus propias autoridades, o sea, de su municipio.

El municipio indígena
Conforme el sistema español, el municipio indígena lo integraban alcaldes y regidores. (En 1685 el pueblo de Managua -–con 686 indios tributarios-- tenía tres alcaldes con sus regidores). El mismo año, el pueblo de Diriomo: un alcalde y dos regidores, lo mismo que su vecino: Diriá. (Otros, de menor población, un solo alcalde y un solo regidor). Ahora bien: todas estas autoridades estaban bajo la jurisdicción de un corregidor o cabeza de Corregimiento: institución independiente de la gobernación y de los municipios de españoles.

Sin embargo, en la práctica, los alcaldes ordinarios de las tres ciudades “españolas” –-León, Granada y Nueva Segovia-- pasaban por encima de los corregidores al compartir con ellos la explotación de los naturales. La documentación es profusa al respecto.

El municipio colonial: baluarte del sector criollo
Tenemos, pues, que el municipio colonial fue un medio de vinculación entre la ciudad –-como centro de disfrute y dominio-- y el campo, donde la minoría española explotaba a la mayoría indígena. También, más específicamente, fue baluarte del sector criollo terrateniente.

El municipio o ayuntamiento de Granada, hacia 1673 representaba los intereses de ese sector integrado por propietarios de grandes haciendas de cacao. Pues bien, ellos –-reunidos en cabildo extraordinario-- decidieron ese año enviar a Guatemala al alcalde más antiguo de la ciudad -–Alonso del Castillo y Guzmán-- para que obtuviera en la Audiencia el rechazo de la disposición del gobernador Pablo Loyola, emitida el tres de septiembre del mismo año, ordenando que pagasen todo el salario de los indios en monedas de plata. Los terratenientes acostumbraban pagarles tres reales en plata y tres en cacao. Al fin, consiguieron su objetivo.

Cargos municipales
En cuanto a su gobierno, el municipio colonial estaba reservado a un consejo (al que llamaban cabildo o ayuntamiento) formado por dos o más alcaldes ordinarios, regidores, escribanos, alguaciles (ejecutores de las órdenes), el alférez real (encargado de portar el estandarte del rey) y los depositarios (o responsables de las finanzas).

Primero era integrado por elección de los vecinos que eran cabeza de familia. Pero luego, en tiempos de Felipe II, se abandonó este sistema e incluso se sacaron a licitación los cargos en pública subasta
Ayuntamiento e independencia
Tal era la realidad del municipio a finales del siglo XVIII, cuando constituían un definitivo instrumento de poder disputado por las familias criollas. Éstas encontraban en la institución un espacio vital para su propia consolidación y desarrollo como fracción de clase dominante no sólo económica sino políticamente. De ahí su identificación plena con ella. Mientras tanto, las reformas borbónicas de Carlos III establecieron un nuevo sistema de elección municipal, satisfaciendo con ello los reclamos del movimiento criollista, que había asumido el ideal liberal-burgués.

Desde esta perspectiva es fácil comprender el hecho de que los movimientos independentistas de León, en 1811, y de Granada el mismo año y el año siguiente, estuviesen dirigidos por los criollos que regían los respectivos ayuntamientos de ambas ciudades. Entonces se dieron, como era costumbre, los cabildos abiertos: esta vez para nombrar a representantes del pueblo, como en el caso del movimiento de Granada.

Asimismo, es oportuno recordar la interpretación de la independencia como resultado de la lucha secular entre el feudalismo americano (o soberanía social representada por los criollos) y el centralismo español (o soberanía política de los funcionarios peninsulares).

Así lo indicaba otro hecho revelador: el que los municipios asumieran el gobierno propio de cada región. Luego, cuando se integraron las Cortes de Cádiz --apoyadas por los criollos-- se vigorizó el municipio.

Pero el avance de la Constitución de Cádiz se perdió ante el absolutismo de Fernando VII, vuelto al poder en 1820, desencadenando con ello el proceso insurreccional que llevó a la independencia política. Entonces, los municipios reafirmaron su importancia como fuente de legitimidad del poder. De ellos fueron surgiendo líderes y nuevas autoridades que organizaron los nuevos Estados independientes.

El municipio y la organización del Estado
Respondiendo a una unidad territorial extensa identificada como nación, aparecieron los nuevos Estados, como México: pero, en el caso de Centroamérica, no se dio esa agregación. Lo que operó fue una tendencia disgregadora, la fragmentación o dispersión. Tal es la que caracterizaría a la Federación Centroamericana, que duró apenas catorce años: de 1824 a 1838.

En ese contexto, el municipio contribuyó a la organización del nuevo Estado de Nicaragua que, por su lado, protagonizó una frustración republicana. Oscilando entre el espíritu faccioso y el predominio del sable o absolutismo militar, padeció una inestabilidad política (39 personas se encargaron del Poder Ejecutivo entre 1825 y 1854), un desbarajuste financiero y la pugna regionalista entre Occidente (León) y Oriente (Granada). Su primera base legal fue la Constitución del Estado emitida el ocho de abril de 1826. “Para el gobierno interior de los pueblos, habrá Municipalidades compuestas de Alcaldes, Regidores, Procuradores y Síndicos popularmente electos”, sostenía uno de sus artículos.

¿Cómo funcionaba? De la misma manera que en el resto de Hispanoamérica: como unidad territorial básica en que se dividía el territorio nacional para los efectos de administración local, dentro del concepto de descentralización territorial administrativa. Y manteniendo casi las mismas funciones de los antiguos cabildos o ayuntamientos coloniales: el abastecimiento de víveres para evitar la especulación, el ornato de la ciudad, etc., salvo las legislativas y judiciales de primera instancia, que pasaron a los órganos correspondientes del Estado.

Leyes municipales
Sin embargo, en la medida que se hacía más compleja la vida social, el municipio se modificaba. De manera que el 11 de mayo de 1835 se dicta en Nicaragua la primera Ley de Municipalidades, sustituyendo directamente a las leyes españolas que estaban rigiendo todavía, con especialidad a la del 23 de junio de 1813 dictada por las Cortes de Cádiz, en cuanto al número de alcaldes ordinarios y a las atribuciones de los funcionarios municipales, según puede constatarse en varios decretos ejecutivos, como los del 25 de noviembre de 1848 y del 12 de diciembre del mismo año.

Dicha ley de 1835 no fue derogada sino hasta en 1894, segundo año del gobierno de José Santos Zelaya. Durante ese lapso se experimentó una serie de reformas importantes para el estudio de las vicisitudes del municipio durante 59 años, que no es necesario puntualizar.

Pasando el Plan de Arbitrios de las Municipalidades, desde el tres de febrero de 1833 se había dictado una ley a través de la cual se facultaba a las existentes en Nicaragua, conforme a las leyes españolas, formular su propio plan de arbitrio. Uno de los primeros fue el Plan de arbitrios de la ciudad de Granada aprobado el 26 de abril de 1870 (Granada, Imprenta de El Centro Americano, 1870), encontrado impreso en uno de los legajos del archivo de la municipalidad de Granada.

A partir de 1858, asociada Nicaragua por la guerra, las municipalidades fueron las instituciones que reactivaron la enseñanza primaria a través de sus Juntas de Instrucción Pública, ya que una de sus funciones había sido precisamente la educación y formación de la niñez en sus respectivos distritos. Al respecto, me ha llamado la atención -–trabajando en el Archivo de la Municipalidad de Granada-- la colección de informes de los preceptores de las escuelas primarias, en pueblos como Diriá y Diriomo, adjuntando las planas caligráficas y las notas de sus alumnos, ordenadas en varios legajos de los años 70 del siglo antepasado.

Desde luego, esta función fue acrecentándose –-poco a poco-- en los años inmediatos y subsiguientes del período transformador de los “30 años”. Dentro de este período, orientado por el progreso múltiple que impulsaba un patriciado progresista de base económica agraria, se dio un crecimiento notable y sin precedentes de los centros urbanos.

Específicamente, de 1871 a 1892 León aumentó su población en 21,000 habitantes, Managua en 20,000, Granada en 11,000, Masaya y Chinandega en 10,000, y Rivas en 7,000, o sea: más de dos o tres veces. Con ello, las municipalidades -–consolidándose económica y financieramente-- expandieron dichas ciudades con calles y puentes, mejoraron sus servicios con alumbrado público y agua por tubería, realizando –-además-- otras inversiones en la infraestructura física y social de las mismas.

Zelaya y la autonomía municipal
Como fue referido, dentro de su plan para reestructurar el Estado, el régimen liberal de José Santos Zelaya (1893-1909) promulgó la Ley Orgánica de Municipalidades el diez de octubre de 1894, que sustituía a la anterior de 1835. Posteriormente, el mismo gobierno emitió otra el 28 de agosto de 1901, reformada el 15 de enero de 1903, con el fin de establecer un ordenamiento municipal sustentado en la experiencia acumulada. Aparte de confirmar el principio de autonomía -–consagrado por las constituciones anteriores: las de 1826, 1838, 1854, 1858 y 1893-- fijaba, con mayor precisión, las relaciones entre las municipalidades y la administración central.

El mismo régimen reconfirmó en la Constitución de 1905 el carácter autónomo y de elección popular de las municipalidades, una de las pocas herencias democráticas de nuestra historia.