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El programa gubernamental Hambre Cero fue calificado en el estudio de un consultor contratado por la embajada del Reino de los Países Bajos como “una de las acciones más concretas para luchar contra la pobreza extrema en Nicaragua”, sin embargo, cita que la centralización y el enfoque partidario que se le da al manejo del Bono Productivo Alimentario debilitan su efectividad.

El informe especifica que “es responsabilidad del consultor” y que no refleja necesariamente la opinión de la embajada europea.

El estudio, que fue filtrado por fuentes diplomáticas a EL NUEVO DIARIO, se elaboró para medir la efectividad del programa Hambre Cero, luego de casi dos años de haber empezado a aplicarse. Este medio buscó la versión de la sede diplomática, pero no obtuvimos respuesta a nuestras peticiones de entrevistas.

El documento se denomina “Informe Evaluativo (2007-2008) Programa Productivo Alimentario (PPA) ‘Hambre Cero’”. Lo elaboró Paul Kester, consultor para la embajada del Reino de los Países Bajos en febrero 2009.

El documento indica que la implementación de una política de seguridad alimentaria y nutricional es justificada en Nicaragua, donde entre los años 2003 y 2005 un 22 por ciento de la población estaba todavía subnutrida, según citas de cifras recientes de la Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación, FAO.

Para elaborar el informe, Kester se basó en entrevistas con funcionarios de gobierno, entre ellos Julio Castillo, Director de Políticas del Ministerio Agropecuario y Forestal, Magfor, a cargo del programa; delegados de organismos internacionales como María Antonieta Zelaya, de la Agencia Suiza para el Desarrollo, Colude; Luis Miranda, consultor del Banco Interamericano de Desarrollo, BID; beneficiarios directos, informes del gobierno, publicaciones de medios de comunicación y visitas de campo.

Detalles del programa insignia

El estudio indica que el gobierno ha elaborado varios documentos de programas, así como un anteproyecto de Ley de Soberanía y Seguridad Nutricional.

“Sin embargo, en la práctica el tema se ha mantenido principalmente en buenas intenciones, con la excepción del Programa Productivo Alimentario, PPA, mejor conocido como ‘Hambre Cero’, a ejecutarse de 2007 a 2011”, dice.

El objetivo del PPA es “erradicar el hambre, la desnutrición crónica, la pobreza extrema y el desempleo en 75,000 familias rurales pobres, mediante el incremento cuantitativo y cualitativo de la producción y el consumo de alimentos proteicos, favoreciendo a la vez la sustitución del consumo de leña por el biogás”.

Según la Dirección del PPA, ubicado institucionalmente en el Ministerio Agropecuario y Forestal (Magfor), “no se trata de un enfoque asistencialista”, sino de fomento social y empresarial, conectando las familias beneficiadas, viviendo en la extrema pobreza, a las economías locales, nacionales e internacionales.

En enero de 2009 la población meta del PPA se cambió hasta a 80 mil familias beneficiadas.

Proyecto millonario

El instrumento principal del Hambre Cero es el Bono Productivo Alimentario (BPA), que consiste en un número determinado de bienes como vacas, cerdas, aves, semillas, material vegetal y materiales de construcción valorados hasta en 1,500 dólares.

El Bono se entrega generalmente a la mujer, que debe cumplir con ciertas condiciones, por ejemplo la disponibilidad de un patio o una parcela para los animales, así como la disponibilidad de organizarse en “núcleos” y ahorrar o contribuir a un fondo revolvente con un monto que equivale al 20 por ciento del valor del BPA.

“Beneficiar a una familia con un paquete de bienes de capitalización como animales y plantas puede hacer la diferencia entre mantenerse en la miseria o escaparse de ella, siempre y cuando la beneficiada muestre suficiente espíritu emprendedor”, dicta el informe.

El consultor considera que entregar el bono a la mujer es positivo para lograr mayores niveles de equidad de género en el campo y para darle la oportunidad de involucrarla más en la economía y asegurar un mejor futuro para sus hijos.

Para los gastos operativos el PPA calcula un monto de 500 dólares por beneficiaria, llevando el costo total del Programa en los cinco años a unos 160 millones de dólares para las 80 mil familias pobres. Los fondos provienen en gran parte del presupuesto nacional, de Alba-Caruna y otros donantes no especificados.

Centralización y enfoque partidario

El informe Kester indica que una de las debilidades de este programa, que él ve como una oportunidad de sacar de la extrema pobreza a una gran cantidad de nicaragüenses, es que al centralizar su manejo a través de entidades del Estado, se excluye a organismos de la sociedad civil con experiencia en manejos de proyectos de esta naturaleza.

“Para todo el proceso el PPA intenta efectuarlo con los medios y recursos del Estado, evitando lo más que se puede la articulación con programas y proyectos rurales existentes que cuentan con muchos años de experiencia. De esta manera se aumentan los costos, principalmente, afectando así la eficiencia del Programa”, dice el informe.

Añade que para la selección de las beneficiadas se ha montado una estructura a nivel departamental, municipal y comarcal, donde participan representantes del Magfor, los Consejos de Poder Ciudadano (CPC) y los secretarios políticos del partido de gobierno.

La planificación territorial está organizada de manera jerárquica, donde el Magfor ejerce un papel coordinador a nivel departamental, apoyado por representantes de los alcaldes, de los CPC y de la sociedad civil. En conjunto ellos conforman la Instancia de Coordinación Departamental (ICD).

“Criterios políticos”

De la misma manera, reseña el informe, se conforman las Instancias de Coordinación Municipal y Comarcal (ICC).

“Cabe señalar que en muchas Instancias de Coordinación Departamental y Municipal participan los secretarios políticos del partido de gobierno FSLN en el proceso de selección de beneficiados”, indica el documento.

“El CPC es un actor fijo en la Instancia de Coordinación Departamental (ICD). A nivel municipal y comarcal, esta agrupación de carácter político-partidario juega un papel importante de impulsador del proceso de selección e implementación del PPA. Su incidencia en los procesos locales de selección de beneficiadas depende de la relación de las fuerzas políticas dentro de este espacio de participación ciudadana, así como de la ética personal de cada integrante de las Instancias Municipales y Comarcales”, cita el informe.

Asimismo, indica que al tomar en cuenta el número reducido de “Bonos” y el gran número de familias rurales y semiurbanas que viven en extrema pobreza, la selección de las beneficiadas se convierte en un componente sensible.

“Los criterios aplicados relacionados al nivel de pobreza no son suficientemente excluyentes para definir el grupo meta, razón por la cual entra además el criterio político. Por esta razón la eficacia de cualquier programa estatal de desarrollo es cuestionable, ya que posiblemente no se llegue únicamente a los grupos meta indicados”, señala el informe entregado a la embajada.

Piden confianza mutua

“Además --sostiene el estudio-- la entrega de bienes de manera tan dirigida y selectiva puede traer consecuencias negativas para el desarrollo de una comunidad. Un capital social se construye sobre la confianza mutua que se desarrolle entre sus habitantes. El PPA muy probablemente no contribuya a este proceso”, razona el consultor.

Tomando en cuenta que el BPA se entrega a las mujeres, los encargados del documento estiman que el gobierno “debe brindar estas oportunidades a cada mujer o familia que se encuentre en situaciones de pobreza e independiente de su color político”.

“La estrategia aplicada para tal fin no debe tener un carácter distributivo, sino orientada a crear un entorno social, educacional, económico y político, que ofrezca estas oportunidades a cada persona que vive en circunstancias adversas”, explica el autor.

De igual forma, señala que una política de Seguridad Alimentaria Nutricional, SAN, “no debe ser sinónimo de políticas asistencialistas, sino brindarles a los beneficiados la oportunidad --mediante la entrega de una serie de recursos, sean monetarios, sean en especies o conocimientos-- de producir parte de sus alimentos y paulatinamente integrarse en la economía local, nacional e internacional”.

La transparencia es vital

Al programa Hambre Cero, que es objeto de una auditoría por parte de la Contraloría General de la República --que entre enero de 2007 y agosto de este año le aprobó contrataciones con exclusiones de procedimientos hasta por 642 millones de córdobas--, el informe de la embajada del Reino de los Países Bajos también lo estima con un manejo un tanto discrecional.

“La transparencia en la organización e implementación es una condición sine qua non para la aceptación de un programa o proyecto estatal de desarrollo en que se inviertan los recursos públicos”, dice.

“La discrecionalidad con que se manejan los fondos de Alba-Caruna y la poca exigencia de los demás donantes (tal vez con excepción del futuro proyecto BID-PPA) en la rendición de cuentas en un Programa tan sensible socialmente y políticamente como el Hambre Cero, podrían disminuir el impacto del mismo y afectar la atención futura al tema de la seguridad alimentaria que sigue siendo de mucha importancia para un país como Nicaragua, tanto al corto como al mediano plazo”, añade el autor.

Las desproporciones

Algo más que ven como un elemento “distorsionante” y que no ayuda a un mejor manejo del programa es la falta de coherencia en el mapa de pobreza que tiene el gobierno, elaborado en base a encuestas del Instituto Nicaragüense de Información al Desarrollo (Inide).

“Por ejemplo, el departamento de Masaya está por debajo del promedio nacional de extrema pobreza, tiene relativamente menos mujeres rurales, pero relativamente más Bonos. Esta situación es contraria a la de Boaco, Río San Juan y la Costa Atlántica: alto porcentaje de extrema pobreza, pero menos Bonos para el porcentaje correspondiente de mujeres rurales en estos departamentos”, compara el documento.

Si surgieran controversias por la manera en que se maneja el programa, el consultor indicó que las instancias en cada nivel tienen dentro de sus funciones la obligación de resolverlas, sin embargo, “no está claro cuáles son los procedimientos o mecanismos para resolver estas controversias, ni las posibilidades de una apelación por parte de potenciales beneficiadas”.