Luis Galeano
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Un análisis a los procesos de contrataciones públicas, realizado por el gobierno del presidente Daniel Ortega, confirma las enormes debilidades que tienen las entidades públicas en los controles y fiscalización de los recursos del Estado, al momento de hacer sus compras, una actividad que está normada por la Ley de Contrataciones del Estado, Ley 323, vigente desde 2000, y la Ley de Contrataciones Municipales, Ley 622, desde 2007.

El documento de 22 de páginas elaborado por la Dirección General de Contrataciones del Estado, DGCE, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, y fechado en mayo pasado, se denomina “Evaluación del Sistema Nacional Contrataciones Públicas”, y es prácticamente una radiografía de la situación de las adquisiciones estatales.

¿Sigfa para qué?

Uno de los principales datos que revela el documento cuya copia está en poder de END, es que sólo el 40% de las entidades del Estado, está conectada efectivamente al Sistema Integrado de Gestión Financiera, Administrativa y de Auditoría, Sigfa, sólo una de las 153 alcaldías del país y ninguno de los dos Consejos Regionales del Caribe.

El Sigfa fue un programa iniciado durante el gobierno de la ex presidenta Violeta Barrios de Chamorro, mediante un acuerdo suscrito con el Banco Mundial (BM), el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) y la Agencia Internacional para el Desarrollo (AID), en el cual se invirtió un poco más de 13.2 millones de dólares. Aunque estaba listo para funcionar desde la Administración del ex presidente Arnoldo Alemán, nunca se usó, sino hasta el 1 de enero de 2002.

La idea de ese proyecto era formular, diseñar y ejecutar en línea el Presupuesto de la República, de manera que el ministro de Hacienda y los contralores conocieran al minuto cada uno de los gastos ejecutados, supervisando desde una computadora hasta la ruta del último cheque.

El análisis del actual gobierno realizado a partir del primer trimestre del año pasado, recordó los esfuerzos e inversiones que se han hecho desde 2001, cuando el BID y siete países donantes como Austria, Noruega, Suecia, Holanda, Canadá, Estados Unidos y el Reino Unido, apoyaron una reforma al proceso de adquisiciones públicas y se hizo desde el Programa de Eficiencia y Transparencia en las Compras y Contrataciones, Preftec.

A partir de entonces, se desarrolló e implementó un modelo de organización de Unidades de Adquisiciones del Estado, y en los municipios, así como la puesta en funcionamiento del módulo de difusión del sistema electrónico de adquisiciones con el portal electrónico único www.nicaraguacompra.gob.ni.

Dos años más tarde, en 2003, el Banco Mundial apoyó la elaboración de una Evaluación del Sistema de Contrataciones Públicas del país, conocidas como las CPAR, por sus siglas en inglés, la que identificó debilidades tales como la carencia de un mecanismo de información de las contrataciones, falta de organización y capacitación del personal involucrado en las compras, falta de manuales y documentos estándar de contratación, y la necesidad de fortalecer la capacidad de auditoría de la Contraloría General de la República, CGR.

Esto dio paso a la creación de las Unidades Centrales de Adquisición, UCA, en las instituciones centralizadas y descentralizadas del Poder Ejecutivo, y en los otros tres poderes del Estado, entidades autónomas, alcaldías, y en los dos gobiernos regionales, en busca de enfrentar las debilidades encontradas en aquel momento, pero en la actualidad, según el último diagnóstico --de mayo--, que es al que se refiere el presente trabajo, no ha servido de mucho.

Datos y cifras que dan tristeza

“Al igual que muchos países de América Latina, Nicaragua experimenta una alta rotación de personal dedicado a las contrataciones públicas, debido, principalmente, a los bajos salarios, y, en algunos casos, cuando se experimentan cambios en las autoridades institucionales”, indica el informe.

“A pesar de que se han establecido los perfiles con las responsabilidades y requerimientos técnicos mínimos, algunas instituciones contratan personal para las áreas de adquisiciones que carecen de las calificaciones necesarias, lo cual eleva la demanda de capacitación y asistencia técnica que brinda la Dirección General de Contrataciones del Estado”, añade.

La evaluación contiene también otros números que son preocupantes en cuanto a la manera en que se celebran las contrataciones. Las cifras son el resultado de la aplicación de la Metodología para la Evaluación de los Sistemas Nacionales de Adquisiciones Públicas, basada en los indicadores que establecen el BID y el Banco Mundial.

Es así como en una puntuación de 0 a 3, donde cero es lo peor y tres lo óptimo, se estudiaron “pilares fundamentales” en los sistemas de contrataciones, como el Marco Legislativo y Regulatorio, en el cual Nicaragua obtuvo 2.3 puntos; Marco Institucional y Capacidad de Gestión, que se ubicó en 1.3 puntos; las Adquisiciones y las Prácticas del Mercado, con 1.9 puntos; y la Integridad y Transparencia de Adquisiciones Públicas, que alcanzó los 2 puntos.

Conexión electrónica deficiente

De igual forma, el documento revela cómo se encuentra el uso de la tecnología para las contrataciones, y señala que en la actualidad 74 de las 85 entidades del sector público, utilizan regularmente el portal www.nicaraguacompra.gob.ni, aunque algunas no publican todos los procesos o etapas de contratación que ejecutan, y en el caso de las alcaldías sólo 38 de las 153 del país hacen uso del portal.

En cuanto al Registro de Proveedores del Estado, se indica que a febrero de 2010 figuraban 21 mil 660 firmas inscritas, pero de ellas, sólo 11 mil 243 están vigentes.

De acuerdo con el informe, el monto total de los procesos de adquisiciones publicados en el portal en 2008 ascendió a US$ 128.3 millones, y en 2009 a US$ 162.5 millones, lo cual representa menos de la mitad de la contratación pública nacional estimada en más de US$ 300 millones anuales.

Plan Anual de Contrataciones deficiente

La evaluación determinó que la planificación de las contrataciones públicas, a pesar de que ha tenido una mejora, con la aplicación del Plan Anual de Contrataciones, sigue siendo deficiente.

“Existe la debilidad en mantener actualizado el referido plan, en la medida en que se ejecutan los procesos a lo largo del año”, y agrega que para mejorar el Sistema de Adquisiciones Administrativas del Estado, Siscae “se debe promover la obligatoriedad de que las entidades contratantes publiquen todos sus procesos de adquisiciones sin excepción”, esto porque al estar programadas las compras y adquisiciones, se tiene menos espacio para el abuso en las solicitudes de exclusiones de procedimientos o de contrataciones directas a la Contraloría.

Esto confirma lo que ha publicado en diversas ocasiones EL NUEVO DIARIO, sobre las Circulares Administrativas emitidas por la Contraloría, en las que ha orientado a todos los poderes del Estado, ministerios y entes descentralizados, a cumplir con su obligación de publicar sus Programas de Adquisiciones y Compras de Servicios, de conformidad con la Ley de Contrataciones del Estado, Ley 323.

Sin embargo, la misma Ley parece haber quedado en papel mojado, pues la misma CGR, desde enero de 2007 a diciembre de 2009, ha ordenado exclusiones de procedimientos a las mismas instituciones del Estado por casi C$9,000 millones, sin contar con lo que ha sido aprobado en el primer semestre de 2010.

Manejo de expedientes de contratos

El diagnóstico también se encargó de analizar el manejo de los expedientes contractuales financiados con fondos del Tesoro, y pudo constatar que el 70% de ellos, están debidamente constituidos con la información completa sobre el proceso de adquisición, pero orienta a promover iniciativas para mejorar el manejo y resguardo de los mismos.

No obstante, de acuerdo con los resultados de un Taller de Validación de los Resultados de la Evaluación del Sistema Nacional de Contrataciones Públicas, se manifestó la falta de conformación de un comité de seguimiento de contratos y las siguientes debilidades:

a) Cumplimiento del programa de trabajo a tiempo y costo, b) Inspección, verificación u otras actividades necesarias, para asegurarse de que el producto comprado cumple con los requisitos de compra especificados, y c) que en los casos de incumplimientos en los productos comprados, (haya) criterios definidos para prevenir su uso y entrega no intencional a las unidades requirentes.

Control interno débil y auditores que saben poco

En cuanto al sistema de fiscalización y control del Estado, determinado a través del control interno y externo, la evaluación indica que no todas las entidades cuentan con su Manual de Normas de Control Interno escrito, y expresan que en la práctica y por seguridad jurídica trabajan con las Normas Técnicas de Control Interno emitidas por la CGR, y en los casos en los que se encontraron manuales elaborados, no todos contienen procedimientos específicos que orienten las rutinas del control previo del desempeño de las funciones y atribuciones de funcionarios y empleados para los diferentes momentos del proceso de adquisición.

“De los auditores internos de las entidades evaluadas, sólo el 25% han recibido capacitaciones en el tema de contrataciones públicas del Estado y Municipales, pues sus campos de especialización están en su mayoría relacionados con aspectos contables, administrativos y financieros, y en menor porción, a contrataciones públicas, por lo que se debe impulsar una mayor capacitación sobre adquisiciones”, reza el informe.

Añade que “los auditores internos que fueron entrevistados desconocen la existencia de las normativas establecidas por la Unidad Normativa sobre el régimen de prohibición para la prevención de conflictos de interés, cumplimiento de los principios de publicidad y transparencia en las contrataciones, medidas éticas de confidencialidad y fidelidad de la información, y de prohibición y sanción a prácticas fraudulentas y de corrupción pública”.

Los auditores, de acuerdo con el documento, conocen la existencia de un portal electrónico que contiene información sobre las leyes y normativas de contrataciones, “pero no tienen condiciones de acceso, por lo que no lo utilizan de manera regular”.

El documento de evaluación agregó dentro de sus señalamientos que en cuanto a los procesos de licitación, existen disposiciones legales que mandan a publicar los diferentes momentos y resultados del proceso de adquisición, pero que todavía no se establece explícitamente la publicación y a través del medio electrónico, de los documentos sobre las resoluciones de protestas con las decisiones de los Comités de Licitación, Comités Revisores y resoluciones de la CGR.

Lo que se ha hecho desde el gobierno

Según el documento de Evolución del Sistema Nacional de Contrataciones Públicas, desde 2005 el gobierno ha venido configurando un programa anticorrupción para prevenir, detectar y sancionar la corrupción pública, el cual establece la participación de los organismos de Estado apropiados con el nivel de responsabilidad y capacidad adecuada para permitirles cumplir con sus funciones.

Sin embargo, tanto la Contraloría como la Fiscalía se quejan de tener los más bajos presupuestos para cumplir con su labor, mientras que la Procuraduría General de la República, PGR, centra su estrategia de trabajo en los casos de corrupción de gobiernos anteriores, y minimiza los de la actual administración, aduciendo que se trata de casos creados desde los medios de comunicación para afectar al gobierno de Ortega.

Sin embargo, la PGR, aparece en el informe como una de las entidades que ha puesto en práctica parte de las acciones de lucha contra la corrupción, abriendo una ventana para que a través de medios confidenciales y seguros, la ciudadanía y funcionarios puedan interponer sus denuncias, ya sea por medio de correo electrónico o de la Oficina de Denuncia Ciudadana, lo mismo en la CGR.

“Existe un diálogo entre los diferentes sectores de la sociedad civil, sector privado y el gobierno, pero con un impacto limitado sobre el sistema de adquisiciones. Las cámaras y asociaciones del sector privado de forma particular se muestran más sólidos en su organización, y tienen una dinámica más directa de diálogo e incidencia en las políticas públicas del país, sobre todo en las relativas a contrataciones, impuestos e inversiones”, indica el diagnóstico.

El documento cierra planteando la urgente necesidad de poner en acción un esquema de trabajo que permita fortalecer el Marco Legal y Regulatorio, y fortalecer la Integridad y Transparencia en el Sistema de Adquisiciones Públicas.