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Si para elevar el techo del IR es necesario revisar las exenciones o incentivos fiscales, hace bastante tiempo que los criterios de evaluación de los mismos se encuentran científicamente definidos, ya que el principal problema de los incentivos fiscales mediante el no pago de impuestos, es decir, exenciones, hoy día lo constituyen los límites para su establecimiento.

Así, en las XXI Jornadas de Estudio del Instituto Latinoamericano de Derecho Tributario celebradas en Génova en 2002 (donde presentamos la comunicación técnica por Nicaragua) el resultado final fue la determinación de los criterios conforme a los cuales se debe proceder para crear o revisar los beneficios tributarios. Aquí ellos:

Selectividad rigurosa: la creación de exenciones para incentivar determinadas actividades económicas debe ser el resultado de un estudio serio acerca de los beneficios que a la nación depara el hecho que determinados contribuyentes no paguen impuestos.

En este sentido, es fundamental determinar rigurosamente y con sumo cuidado cuáles son los sectores económicos que deben incentivarse, sobre la base de un análisis costo-beneficio en el que la nación nicaragüense salga verdaderamente beneficiada.

Límites cuantitativos: el impuesto que no paga el contribuyente que goza una exención tributaria es un gasto fiscal porque no ingresa a las arcas públicas, y consecuentemente tal vacío debe ser cubierto por el resto de contribuyentes que sí pagamos impuestos.

De ahí se sigue que es necesario que el Estado calcule exactamente cuánto dinero se dejará de recibir anualmente por cada régimen de incentivos, y de ahí establecer si se cumple el fin que este beneficio pretende. Ello significa que en el Presupuesto General de la República se deben establecer las partidas de egresos por cada sector incentivado, definiéndose así un techo máximo de gasto público por la concesión de estos beneficios tributarios.

3) Límites temporales: los incentivos fiscales deben tener un límite temporal para su goce, de lo contrario, se crea una inmunidad o privilegio fiscal contraria al principio de generalidad, por cuanto el contribuyente beneficiado estará sin pagar impuestos por siempre, y el resto de contribuyentes estaremos pagando sus impuestos hasta que el sistema de incentivos deje de existir.

4) Coordinación entre niveles de gobierno: debe procurarse que la creación de incentivos no disminuya o afecte el nivel de recaudación de los diversos niveles de gobierno. En este sentido, por ejemplo, no sería justo que desde el Gobierno Central se determine la exención del Impuesto sobre Bienes Inmuebles para determinado sector económico sin tomar en consideración el criterio de los municipios, pues se estaría eliminando la principal fuente de ingresos de las alcaldías.

5) Evaluación permanente, con publicación: una vez en operación, los beneficios deben ser matemáticamente evaluados para ver el nivel de gasto público es decir, cuánto dinero ha dejado de percibir el Estado de la República de Nicaragua, y consecuentemente, cuánto dinero hemos tenido que aportar el resto de nicaragüenses ante el goce de ese beneficio por parte de un grupo reducido de contribuyentes. Tal evaluación, y los criterios para su determinación, deben ser transparentados a la población, puesto que atañe a todos los nicaragüenses el pago de ese gasto público.

Un buen ejemplo de lo anteriormente dicho surge de una investigación monográfica que dirigí con estudiantes de Derecho de la UCA para que estos lograran el título de Licenciado en Derecho. Con base en los datos oficiales que los ahora licenciados lograron obtener, se determinó que el costo de cada puesto de trabajo creado bajo el sistema de incentivos turísticos es cercano a los U$D 60,000.00 (sesenta mil dólares americanos).

La cifra es el resultado de dividir el monto total de gasto público por este sistema de incentivos entre los puestos de trabajo por los contribuyentes beneficiados hasta ese instante, lo que da pie a una serie de reflexiones importantes: si uno de los fines es crear puestos de trabajo ¿Puede llegar a ser tan alto el gasto fiscal? ¿Se ha evaluado este tipo de gasto? ¿Será posible reducir el gasto fiscal por puesto de trabajo ampliando los incentivos a las Mipymes turísticas?

*Doctor Europeo en Derecho Tributario, Universidad de Salamanca.