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A mis queridos e inquietos alumnos de Derecho Tributario. Todos.


El tres de marzo de este año, la Presidencia de la República, publicó en La Gaceta, Diario Oficial, el Decreto 14-2009, en el cual se establecen los aranceles del Registro Público de la Propiedad Inmueble y Mercantil de los departamentos del país. Dichos aranceles, en términos sencillos, son los pagos que los usuarios deben realizar cada vez que acuden a ellos a registrar los diversos actos sujetos a inscripción por la ley, tales como el dominio de un bien inmueble, la hipoteca con que se gravan los mismos, o las sociedades anónimas.

El tema fue objeto de portada en este Diario a lo largo de una semana, debido a que tal decreto contradice la Constitución de la República, la cual establece que es facultad exclusiva e indelegable de la Asamblea Nacional, la creación, modificación y derogación de tributos, situación que impide que otros entes públicos como la Presidencia de la República, procedan a crear tales cobros. Frente a esta tesis esgrimida por la línea editorial de END, así como de otros especialistas en la materia, se arguyó en contra de que la Constitución establece tal prohibición, respecto de los impuestos, y que como los aranceles son tasas, pues se encuentran fuera de la prohibición constitucional.

El origen de esta idea lo encontramos en nuestra propia Constitución, la cual no acoge con sentido unitario y técnico, las categorías tributarias, puesto que a lo largo y ancho de su articulado se habla de tributos, impuestos, cargas públicas y gravámenes. A su vez, a nivel legal existen dos cuerpos legales que definen jurídicamente el concepto y la clasificación del tributo: el Código Tributario y la Ley del Régimen Presupuestario Municipal, las que establecen conceptos cuyas definiciones son distintas entre sí.

Esto oferta un panorama jurídico complejo -que no difícil- de entender, lo que hace necesario recurrir a una definición de términos técnica y científica, que nos dé alguna luz para resolver el problema, y que hunde sus raíces en dos instituciones fundacionales del Derecho Tributario que son, por una parte, el principio de legalidad en materia tributaria, y por otra, el concepto y la clasificación del tributo.

Una primera aproximación al principio de legalidad en materia tributaria nos haría pensar que su significado es que “todos los tributos deben ser creados mediante ley”, lo cual entraña mucho de cierto, aunque en realidad en el fondo posee un sentido tautológico o repetitivo, puesto que las reglas de la lógica imponen que no puede incluirse el concepto en la definición, es necesario definir el principio determinando qué es en el fondo un tributo.

Científicamente el tributo se define como: 1) una prestación patrimonial obligatoria, generalmente pecuniaria, 2) establecida por ley, 3) para la cobertura de los gastos públicos, relación de cobertura que debe entenderse globalmente y no caso por caso.

Una prestación es algo que se debe ya sea por acuerdo de voluntades de las partes, o por imperio de la ley. Este último es el caso que nos ocupa, ya que los tributos son debidos al Estado por cuanto una norma jurídica los crea y obliga a todos los que nos encontramos bajo el supuesto establecido en la misma a pagar tal tributo, de lo que se sigue que el deber de pagar el tributo, esto es tal prestación, sea obligatoria. A su vez, tal prestación es de carácter patrimonial, aunque de índole pecuniaria en la mayoría de los casos. Lo pecuniario, o el peculio, hace referencia al dinero en efectivo; como todos sabemos, cada vez que pagamos un tributo, lo hacemos sacando de nuestro bolsillo dinero, como es el caso, por ejemplo, de cuando llegamos a la tienda a comprar los bienes que necesitemos y pagamos con dinero el correspondiente IVA. Sin embargo, nuestro ordenamiento jurídico establece para la generalidad de los tributos que, en caso de no poseer dinero en efectivo, podemos cumplir con nuestra obligación pagando a través de bienes que formen parte de nuestro patrimonio, lo cual técnicamente se denomina compensación. Aunque este caso sea poco frecuente en la vida real, lo cierto es que es una alternativa que la norma nos permite para librarnos de la carga de pagar tributos, y como el patrimonio es una noción mucho más amplia que el peculio, del cual éste forma parte, es que decimos que todo tributo es una prestación patrimonial obligatoria generalmente pecuniaria.

A su vez, el tributo sirve para cubrir los gastos públicos, esto es, todos los fines que el Estado debe cumplir para realizar el bien común, y que deben estar claramente señalados en la ley anual de Presupuesto Público. Incluimos en esta noción, a modo de ejemplo, la salud, educación, seguridad social, sueldos de cargos públicos, carreteras, puentes, hospitales, etc. Los tributos que pagamos para realizar estos fines pasan a formar parte del tesoro público, y una vez ahí constituyen un todo que sirve para cubrir como el todo que son, los correspondientes gastos públicos. Por ello decimos que la relación de cobertura debe entenderse globalmente, y no caso por caso. Jurídicamente nadie puede exigir por el pago de su IR o IVA que el Estado le construya “su” carretera o los puentes que necesita el pueblo donde habita. Lo único que sí podemos exigir es que nuestros tributos sirvan para pagar o cubrir gastos públicos, y no privados.

Ya por último, decimos que dentro de la jerarquización de normas jurídicas existentes el tributo debe ser creado por ley, punto que enlaza la cuestión con el tema del principio de legalidad. Pues bien, la ley debe ser el vehículo que dé a luz todo tributo, de lo que se sigue, una vez visto el contenido del concepto de tributo, que debemos entender por el principio de legalidad en materia tributaria que toda prestación patrimonial generalmente pecuniaria que sirva para cubrir gastos públicos de forma global y no caso por caso, debe ser creada mediante ley, o dicho de forma más sencilla, todo sacrificio patrimonial debe ser creado mediante ley.

Es a esto último a lo que se refiere nuestra Constitución. Aunque en su articulado mencione diversas nociones tales como tributos, impuestos, gravámenes o cargas públicas, en el fondo lo que se nos está diciendo es que todo sacrificio patrimonial debe ser creado por ley, por parte de la Asamblea Nacional, quien ejerce esta potestad de forma exclusiva y, sobre todo, indelegable.

Dicho esto, entremos a la clasificación del tributo. En nuestra legislación, y en el derecho comparado los tributos se clasifican en impuestos, tasas y contribuciones especiales. Esto significa que las notas del concepto de tributo antes vistas se predican de cada una de sus especies, lo que hace necesario determinar cuál es la diferencia específica que permite distinguir cada una de ellas.

Además de lo dicho anteriormente respecto del tributo, en el caso de la tasa ésta tiene como nota característica: 1) se paga por la existencia de una actividad administrativa y, 2) tal actividad se refiere a un sujeto en particular. Este es el caso, por ejemplo, de las tasas que usted paga por actos consulares, renovación de pasaporte, licencias de conducir, inscripción de marcas y patentes, etc. En cada una de estos supuestos existe una actividad de la administración referida al sujeto que solicita para sí la realización de tal actividad, y es el supuesto que se regula en el Decreto de Aranceles del Registro Público de la Propiedad Inmueble.

El Decreto 14-2009 establece a lo largo de su articulado una serie de supuestos en los cuales habrá de pagarse por la realización de estas actividades. Así pues, por ejemplo, para la inscripción de una hipoteca el art. 2 del decreto determina que para su inscripción se pagará una suma de C$ 10 por cada C$ 1000 o fracción, sin que el importe de la misma pueda ser menor de C$ 100 ni mayor de C$ 4000. Así pues, todo el decreto establece que para la inscripción de cada acto ahí reseñado, deberá pagarse una suma en particular, o dicho de otra forma, se establece el pago de una prestación patrimonial, en este caso pecuniaria, para cubrir un gasto público globalmente, ante la solicitud de una actividad administrativa por parte de un sujeto, lo cual nos lleva a concluir que estamos en presencia de un sacrificio patrimonial, identificable en primer lugar con la noción de tributo, y en particular con la de una tasa.

La Constitución establece que los tributos, dentro de los cuales obviamente se incluyen a las tasas, sólo pueden ser creados de forma exclusiva e indelegable por la Asamblea Nacional mediante ley, sin embargo, como hemos demostrado a lo largo de este artículo en el fondo debemos entender que la Constitución impone que todo sacrificio patrimonial debe ser creado mediante ley, lo cual es el caso que nos ocupa: el Decreto 14-2009 establece sacrificios patrimoniales para la cobertura de gastos públicos de la Corte Suprema de Justicia.

Todo esto nos lleva a concluir la imposibilidad de que el Poder Ejecutivo mediante un Decreto, tal como lo hace el 14-2009, pueda crear tributos, o en el caso que nos ocupa, las tasas denominadas aranceles de los Registros Públicos de la Propiedad Inmueble y Mercantil, decreto que en nuestra opinión técnica y fundada, es inconstitucional.


*El autor es profesor de Derecho Tributario en la UCA y Doctor Europeo en Derecho Financiero y Tributario por la Universidad de Salamanca, España.