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Pocas ideas económicas son más alabadas y vilipendiadas que las de la política industrial. Los partidarios, como aquellos que estudiaron el ascenso de las economías de Asia Oriental, están totalmente convencidos. Los opositores se enfurecen de tan sólo escuchar hablar de ella. Los primeros señalan el desarrollo económico; los segundos sostienen que decenas, incluso centenares de miles de millones de dólares se han desperdiciado.

Un área actual que genera (in) satisfacción es la de los combustibles renovables. En todo el mundo se están asignando 184,000 millones de dólares en inversiones públicas de estímulo para promover la energía limpia, con los Estados Unidos en primer lugar (67,000 millones de dólares) seguidos de China (47,000 millones de dólares). Por supuesto, ha habido progresos –la energía eólica satisface el 20% de la demanda de electricidad en Dinamarca y aproximadamente el 15% en España y Portugal, por ejemplo – pero la receta del éxito sigue siendo difícil de alcanzar.

En este sentido, la experiencia de Brasil en la promoción de combustibles renovables, desde principios de los años setenta, está directamente relacionada con las actuales posturas polarizadas sobre la política industrial. Un programa de política industrial de 10 años llamado Pro-álcool fue crucial en el desarrollo de la industria. Actualmente, Brasil es el productor de combustibles renovables más competitivo del mundo, basado principalmente en el bioetanol. El etanol representa más del 50% de la demanda actual de combustible de vehículos ligeros en el país, y Petrobras, el gigante energético de Brasil y una de las compañías más grandes de América Latina- estima un aumento de esta proporción a más del 80% para 2020.

Nuestra investigación muestra que la política industrial fue exitosa en la promoción de una industria competitiva de bioetanol en Brasil. Un paquete masivo de estímulo, propiciado por el aumento de los precios del petróleo de los años setenta dio origen a una industria completamente nueva. Sin embargo, no habría funcionado sin la participación decisiva de la competencia.

Brasil estaba tratando de ser energéticamente autosuficiente de un modo similar a los esfuerzos modernos de otros países. No obstante, como nos recuerdan acertadamente los opositores de la política industrial, los regalitos nunca conducen a buenos resultados. Lo que siguió fue la clave. Como los precios de los energéticos cayeron estrepitosamente, Brasil cerró fortuitamente la llave de los subsidios y a continuación le siguió una lucha darwiniana abierta brutal. Esta racionalización competitiva fue la clave del éxito de la política.

Los detalles del programa Pro-álcool incluyeron la oferta de incentivos para la participación de varias partes, sin los cuales habrían quedado al margen. El Estado brasileño ofreció préstamos a bajo interés y garantías de crédito para la construcción de destilerías; así como incentivos fiscales para la compra de vehículos impulsados con etanol. Se manipularon los precios del etanol para hacerlo una alternativa atractiva a la gasolina. Además, el gobierno indujo a Petrobras a distribuir el combustible renovable. Las estaciones de gasolina instalaron las bombas de etanol. El gobierno firmó acuerdos con las principales compañías de automóviles para ofrecer incentivos para fabricar vehículos que pudieran funcionar en un 100% con etanol.

Quienes visiten Brasil ahora verán estos coches de combustible flexible por todos lados. La experiencia de llenar el tanque de estos coches es curiosa. Antes de entrar a una estación de gasolina, los conductores brasileños calculan cuál combustible es más barato, la gasolina convencional o el etanol (el bioetanol tiene un 30% menos contenido de energía que la gasolina tradicional), a continuación eligen entre la bomba de gasolina y la de etanol.

Al principio, las políticas de Brasil atrajeron a empresarios de todo tipo. Algunos eran talentosos y pensaron que los nuevos subsidios e incentivos harían altamente atractivas las inversiones de largo plazo en la industria. Los empresarios de dudosa calidad tampoco vacilaron en participar, gracias a la generosidad del Estado. Por suerte, el gobierno no intentó realizar la tarea imposible de tratar de separar a los ganadores de los perdedores.

Para los años noventa, los principales subsidios y políticas se habían erradicado y la industria estaba desregulada. Nuestro análisis estadístico de los patrones de entrada y salida de los empresarios en la industria brasileña de etanol muestra que los más eficientes adquirieron a los menos eficientes. La mayoría de las compañías de etanol con un bajo desempeño se fueron a la quiebra o las tomaron los empresarios que habían tenido trayectorias exitosas en la gestión de operaciones eficientes.

El gobierno no rescató a las que quebraron, permitiendo que las fuerzas del mercado reestructuraran la industria durante la fase posterior a los subsidios. Ciertamente, los beneficiarios de los subsidios del programa Pro-álcool cabildearon ante el Estado para que continuara con las políticas de protección aunque su utilidad –induciendo al desarrollo de la industria- hubiera expirado. Por suerte, el gobierno no se dejó persuadir.

La experiencia de Brasil ofrece tres lecciones importantes para las naciones que implementan iniciativas de energía renovable: 1) las políticas del gobierno deben ser coherentes, simples y de larga duración y dar seguridad a los futuros empresarios para invertir a largo plazo; 2) debe mantenerse al mínimo la conocida debilidad de seleccionar ganadores de los burócratas demasiado entusiastas; y 3) el Estado debe tener la disciplina para desmantelar los subsidios cuando ya no sean necesarios.

Si se implementan estas lecciones, las fuerzas del mercado pueden entrar cuando haya finalizado el alcance de la política industrial. A medida que la política industrial regrese a la escena en países de todo el mundo, ese es un objetivo que los partidarios y oponentes deben adoptar con agrado.

Tarun Khanna es profesor de la Escuela de Negocios de Harvard. Su libro más reciente es Winning in Emerging Markets: A Roadmap for Strategy and Execution. Santiago Mingo es profesor asistente de la Escuela de Administración de Empresas de la Universidad de Miami.
Copyright: Project Syndicate, 2010.
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