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Mientras algunas zonas del mundo afrontan las secuelas de la crisis financiera o una crisis incipiente de deuda soberana, China afronta el riesgo de un recalentamiento o una burbuja de activos o ambas cosas.

Muchos factores pueden estar impulsando la economía de China en esa dirección. Uno de los más preocupantes es el mismo que avivó la crisis actual en la zona del euro: una deuda pública disparada. En la zona del euro, el problema es la deuda soberana de los países miembros; en China, el problema es el endeudamiento vinculado con las administraciones locales.

En la zona del euro, un sistema hinchado de asistencia social, en particular por la población de jubilados, que aumenta rápidamente, y la desaceleración económica causada por la crisis financiera son componentes fundamentales del problema estructural de la deuda. En China, los funcionarios locales aumentaron el endeudamiento para velar por que las tasas de crecimiento económico de sus regiones siguieran siendo de dos cifras.

No es de extrañar que haya cosas en común entre China y la zona del euro. Evidentemente, la deuda se acumula dondequiera que la gente desee gastar más de lo que ha ahorrado, pero una semejanza más concreta es la de que los países sumamente endeudados de la zona del euro y las provincias y distritos chinos han estado gastando demasiado de una moneda común.

Como ningún país miembro o administración local emite ni controla esos fondos, los miembros de la zona del euro y las administraciones locales chinas no pueden mitigar sus problemas de la deuda mediante la devaluación. De modo que en ambos casos, cuando se suspenden los pagos de una deuda o los préstamos resultan fallidos, las consecuencias negativas se dejan sentir en toda la “zona” monetaria y financiera: toda la UE y toda China.

Para evitar semejante “crisis interna de la deuda soberana”, la Ley Presupuestaria de China, aprobada en 1994, prohibió a las administraciones locales endeudarse autónomamente, ya fuera emitiendo bonos para el público u obteniendo créditos de bancos. En teoría, eso significa que las administraciones locales no pueden financiar sus déficits aumentando sus niveles de deuda, porque sólo pueden endeudarse con el gobierno central u otros organismos centrales.

Pero la Ley Presupuestaria no puso fin al problema. Mientras que las administraciones locales no han podido endeudarse, las empresas estatales de inversión controladas localmente sí que han podido. Por eso, no es de extrañar que un volumen enorme de préstamos bancarios haya pasado por las sucursales locales de bancos de propiedad estatal para financiar proyectos locales de inversión pública.

Esos endeudamientos provocaron una oleada de préstamos fallidos a comienzos y a mediados del decenio de 1990, cuando el total de préstamos fallidos ascendió al 40 por ciento del PIB, lo que causó una crisis crediticia y una deflación prolongada a finales del decenio de 1990, cuando el gobierno central intentó deshacer el embrollo.

En vista de la privatización de las empresas de propiedad estatal y las mejoras de la reglamentación financiera, incluida la supervisón y el control de los riesgos bancarios, desde 2000, tanto los presupuestos centrales como los locales han estado básicamente en orden. La proporción de deuda pública total respecto del PIB fue inferior al 22 por ciento en el período 2007-2008, antes de la crisis financiera. Aún hubo cierto endeudamiento de administraciones locales, desde luego, pero en escala limitada (que ascendió a un total de entre el tres y el cuatro por ciento del PIB), gracias a la vigilancia institucionalizada de los préstamos.

Después se produjo la crisis financiera y el gobierno central aplicó una política de estímulo fiscal y relajación monetaria. Se alentó a las administraciones locales a aumentar su gasto en proyectos de infraestructuras públicas a fin de mantener el crecimiento. A consecuencia de ello, tan sólo en 2009 el volumen de créditos bancarios que financiaban inversiones locales se sextuplicó. De hecho, el endeudamiento total de las administraciones locales asciende ahora a unos 900.000 millones de dólares, frente a 150.000 millones de dólares hace un año y al equivalente de casi el 20 por ciento del PIB. Ese nivel de endeudamiento representa un tipo nuevo de riesgo financiero para China, pero, ¿qué dimensiones tiene y qué peligro representa?
Creo que sigue siendo soportable. Se puede justificar cierto endeudamiento local por la asignación presupuestaria central a proyectos locales. Además, cierto gasto local correspondió a regiones que seguirán gozando de un crecimiento elevado en materia de ingresos fiscales durante el futuro previsible, con lo que está garantizado el servicio de la deuda. Tal vez sólo una tercera parte del volumen total de préstamo sea problemático; el resto podría seguir –o seguirá– funcionando.

El cambio más importante, gracias al cual el problema puede seguir soportable, es el de que las autoridades monetarias de China han puesto freno al aumento de esas deudas desde finales del año pasado. En general, las ventanillas para el endeudamiento local están cerradas y se están haciendo inspecciones para tener una idea de cuál es la situación. Si continúa el crecimiento económico, disminuirá el posible riesgo planteado por la deuda.

Los funcionarios chinos están aprovechando las enseñanzas que se desprenden de esa pesada carga de la deuda, pues temen la perspectiva de que las administraciones locales creen una “crisis griega” interna en el resto de China. Las autoridades reconocen la necesidad de una disciplina fiscal y una reglamentación financiera estrictas. Se debe vigilar, supervisar y limitar el apalancamiento de cualquier entidad pública.

Naturalmente, las administraciones locales chinas nunca han tenido una autonomía fiscal o financiera total. De hecho, desde que la dinastía Qin unió el país y estableció un régimen centralizado hace unos 2.000 años, se ha considerado la responsabilidad de la deuda un problema del gobierno central. Quienes propugnan la descentralización y la desreglamentación fiscales en China, deberían pensar primero en establecer una verdadera responsabilidad fiscal local.

El actual marco jurídico de China contribuyó al equilibrio fiscal y la estabilidad financiera en el pasado y sigue desempeñando un papel positivo. De lo contrario, China podría haber experimentado ya su “crisis de deuda soberana” localizada y tal vez hiperinflación, pero, cuando las administraciones locales tienen prohibida la financiación, buscan otros medios. Por ejemplo, intentan explotar al máximo las ventas de terrenos, con lo que están haciendo subir los precios de la vivienda y contribuyendo a inflar burbujas de activos.

Dadas las negativas consecuencias de esa actitud, podría ser oportuno que el gobierno central pensara en la posibilidad de establecer, a corto plazo, cupos o topes máximos de endeudamiento de las administraciones locales, pero, a largo plazo, la estabilidad financiera y fiscal de China sólo estará garantizada mediante una reforma institucional sistemática de las relaciones entre el gobierno central y las administraciones locales.


Fan Gang es profesor de Economía en la Universidad de Beijing y en la Academia China de Ciencias Sociales, director del Instituto Nacional de Investigaciones Económicas de China, secretario general de la Fundación Reforma de China y miembro del Comité de Política Monetaria del Banco Popular de China,

Copyright: Project Syndicate, 2010.

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